博彩牌照管理制度：澳門抉擇

    （上）

    在世界絕大多數法域，政府對進入博彩業進行一定程度的管制，即甄別擬進入博彩業或擬與博彩業發生商業聯繫的實體或人員，把不具資格的實體或人員排除在博彩業外；這種資格審查過程在學術上及其他法域的實踐中，通常被稱為准照制度、許可制度或許可證制度。

    中介人施准照制度

    澳門法律把准照制度與資格審查區分，規定對博彩中介人實行准照制度。對參與博彩經營權競投的公司及持有該公司5%及5%以上股份的股東、董事及主要僱員，以及持有博彩中介人5%以及5%以上股份的股東、董事及主要僱員實行資格審查制度。但資格審查制度與准照制度實質上是一致的，區別祇是在形式上。對通過准照審查的頒發執照、對通過資格審查的沒有頒發執照而已，本文將資格審查制度納入准照制度一併討論。

    一、博彩准照制度的起源及意義

    准照制度不僅存在於博彩業，它也存在於不少其他行業，如許多國家要求醫生、律師持有執照，否則不允許執業。但與其他行業准照制度相比，博彩業准照制度具有相當大的特殊性。一、一般行業准照制度審查的重點，是申請人是否具備一定的知識或技能，審查的手段主要是考試；博彩業的准照制度更加注重申請人的人品、遵紀守法的歷史背景和財務狀況——換言之，博彩審查屬“正直性審查”，審查的手段主要是調查或核實。

    二、從歷史發展的實際情況看，准照制度對博彩業的發展有決定性作用。沒有准照制度，很難想像博彩業可在全球範圍內得到快速的發展。

    廿年肅清黑幫勢力

    博彩准照制度之所以呈現上述兩個特徵，因該制度最初所針對的對象是有組織犯罪分子。現代博彩准照制度起源於美國。美國的博彩，在相關州政府宣佈合法化前，與有組織犯罪聯繫在一起。這是因博彩屬地下產業，自然成為有組織犯罪分子控制的對象。一九三一年，內華達州基於經濟發展及財政收入的需求，宣佈博彩業在該州合法化，成為當代美國最早宣佈博彩合法化的州。內華達博彩業的合法化，除令該州原有的有組織犯罪分子獲得正當身份外，還吸引其他州的有組織犯罪分子進入內華達，令該州成為有組織犯罪分子經營博彩業的集中地。

    一九五○年，為應對二戰後日趨嚴重的有組織犯罪問題，美國參議院成立一個以參議院議員基福弗(Estes Kefauver)為首的“犯罪調查委員會”。經過調查，該委員會相信，一個犯罪集團正經營內華達乃至全國的博彩業。當時博彩業的管制制度顯然不足以抑制或改變這一狀況。根據這一結論，美國聯邦政府威脅以聯邦立法的形式在全國禁止博彩業。

    為了避免博彩業被聯邦政府禁止，內華達州政府於一九五五年成立專門管制博彩行業的“內華達博彩控制局”，主要任務是建立一套嚴格的背景審查制度，甄別申請人是否具資格從事博彩業。一九六○年，內華達博彩控制局第一次發佈一張“黑名單”，認定十一個黑幫組織不適宜繼續在博彩業活動，並致力把這些人驅逐出博彩業。經過二十多年的努力，內華達州政府終於在一九八○年代肅清黑幫在博彩業的勢力。這一成果吸引越來越多的合法公司進入內華達博彩業，博彩業也日益被美國公衆所接受。

    內華達模式成主流

    內華達控制有組織犯罪的成功極大地促進其他州博彩合法化的進程。人們由此認識到，有組織犯罪對於博彩業來說並非不可控。一九七六年，新澤西通過公投允許博彩業在大西洋城合法化。一九八八年，美國聯邦政府通過《印第安博彩管制法》，允許印第安人經營博彩業。此後，美國的博彩業加速發展，不少州陸續宣佈博彩合法化。迄今為止，美國已有三十多個州允許娛樂場博彩，四十多個州允許經營彩票。

    美國博彩業在最近三、四十年的加速發展，得益於有組織犯罪問題在博彩業的成功解決。博彩准照制度顯然對此貢獻良多。自內華達州開牌照管理先河後，美國後來所有宣佈博彩合法化的州均採用內華達州的監管模式。儘管各州在許多細節上存在不同。事實上，這一制度也為世界其他國家所借鑒、模仿，成為世界博彩監管的主流模式，為博彩業在世界範圍內的發展清除障礙。

    二、博彩准照制度的內容

    美國博彩法律和政策專家凱巴特(Anthony N. Cabot)，把博彩牌照管理制度的內容分為以下五個方面：

    1.審查的寬度。即博彩准照制度所適用的人或實體的範圍。如德國祇要求賭場經營者申請執照。二○一一年前的新澤西，除要求賭場經營者申請執照外，還要求幾乎所有與賭場有商業聯繫的人或實體申請執照，包括與博彩活動或產品祇有間接聯繫的人，例如建築賭場的公司、為賭場提供交通或食物的公司等。

    審查深廣度判資格

    2.審查的程度。如果博彩監管機構僅對申請人遞交的材料作書面審查，或電腦數據庫的核查，或僅向有關執法部門核對是否有犯罪記錄，則屬較低程度的審查，也叫作簡略審查、部分審查；如果博彩監管部門透過部門專門調查員，對申請人進行完整的、獨立的背景審查和財務審查，則屬較高程度的審查，也叫作完整審查、第一手審查。如調查背景時，審查員不僅審查書面記錄，且對事件的來龍去脈作獨立調查，如尋找當事人核實事件等。在調查申請人財務狀況時，審查員不依賴於申請人的稅表，而是對其實際的現金往來檢查、分析，以便從中了解申請人的資金來源及流向。第一手審查往往需由數個具不同專業背景的審查員配合，相當昂貴，也相當費時費力，動輒數月才可完成。

    3.審查的深度。即在為一個實體頒發執照的過程中，何種層次的人需要被調查。有的法域祇要求調查賭場擁有者，有的法域將調查範圍擴大到董事及高階層僱員，有的法域將範圍進一步擴大至一般僱員如荷官。

    4.審查的事項。即政府從哪些方面判斷執照申請人是否合格。這些事項主要包括執照申請人的道德水平，是否誠實，是否與犯罪分子有關聯，申請人的財務能力及商業經歷等。上述事項中，有些具有確定的標準，例如是否曾犯罪，核查申請人的犯罪記錄即可得出結論；有些則沒有確定的標準，例如對於申請人是否誠實，其財務能力、商業經歷是否合格等，就需審查員判斷。

    澳門理工學院王長斌